О стратегии государственного управления и о государственном стратегическом управлении: от теории к практике стратегического управления

Автор: Юрина А.А.
Просмотров: 23471

В XVIII веке стратегия отождествлялась с военной наукой и толковалась как система знаний, включающая все наиболее общие представления о войне. В XIX веке стратегия определялась как "синтезис, интеграция всего военного дела, его обобщение, его философия".[1]

В конце XX века с появлением эффективных методов исследования трансформационных процессов стало возможным определение закономерностей стратегического управления.

В XXI веке содержание понятия стратегия расширилось. Под стратегией стали понимать прогнозирование кризисных ситуаций и антикризисное управление в различных сферах деятельности (экономической, политической, мировоззренческой и др.) внутри государств и в мировом масштабе.

Исторический опыт государственного управления показывает, что вопросы государственного урегулирования кризисных ситуаций не вмещаются в рамки какой-либо одной стратегии.

Стратегия государственного управления не может быть извлечена из исторического опыта страны и народа, и опыт одних стран и народов в прошлом или в настоящем не может быть перенесен на другие страны и народы вследствие разнообразия сочетания исторических, социальных, демографических, экономических, политических, культурных, мировоззренческих и др. условий.

Определить моменты возникновения кризисных ситуаций, их детерминанты можно, опираясь на законы социокультурных трансформаций.

Социокультурные трансформации – необходимое условие самовоспроизводства человеческого общества. Социокультурные трансформации, также, – эндогенный механизм адаптации социально активных субъектов (индивидов и социальных групп) к изменению социальных и культурных условий жизни. Социокультурные трансформации воспроизводятся независимо от желания людей и реализуются, благодаря присущей социально активным субъектам способности к самоизменению, к организации или дезорганизации коллективной деятельности. Поэтому законы социокультурных трансформаций транснациональны, транссоциальны и описывают динамику изменения характера коллективного взаимодействия путем самоорганизации и самоизменения социально активных субъектов.

Знание законов социокультурных трансформаций позволяет предвидеть кризисные ситуации, понять их причины, объяснить характер кризиса, его продолжительность, выбрать подходящие механизмы регулирования, оценить необходимые для этого ресурсы и определить их источники, мобилизовать человеческие ресурсы и направить их в нужном направлении.

Знание законов социокультурных трансформаций позволяет переводить противоречия и противостояние различных слоев населения (классов), различных государств, союзов государств в конструктивное русло, не переводя их в вооруженные конфликты.

Исторический опыт всех стран и народов указывает на то, что любые попытки выхода из кризисной ситуации за счет использования ресурсов одних слоев населения в интересах других слоев населения связано с человеческим потерями и ведут либо к гражданскому неповиновению, либо классовому противостоянию и государственному перевороту, либо к гражданской войне, экономической разрухе.

В России на протяжении ХХ века неоднократно предпринимались попытки государственного переворота, из них три удались: две в 1917 году (февральская и октябрьская революции) и одна в 1991 году, – и каждый раз это заканчивалось разрухой и ослаблением позиций России на международной арене.

Желающие воспользоваться кризисной ситуацией в России и осуществить очередной государственный переворот не перевелись и никогда не переведутся. Они были, есть и будут всегда, как и кризисные ситуации, которые были, есть и будут всегда.

Так как регулярное возникновение кризисных ситуаций в экономике, политике, демографии и в др. сферах по отдельности и вместе – результат рассогласования процессов социокультурных трансформаций в разных сферах деятельности, то для преодоления каждого конкретного кризиса существует единственный эффективный в данное время в данной ситуации механизм регулирования коллективного поведения.

Универсального механизма преодоления кризисных ситуаций нет, но есть функционально полная совокупность механизмов регулирования коллективного поведения. Их применение определяется совокупностью условий: доминирующим социокультурным типом основной части населения, доминирующими в данное время регуляторами коллективного поведения, локализацией или глобализацией кризиса, видами сфер деятельности, находящихся в кризисной ситуации.

Таким образом, стратегия государственного управления направлена на определение наиболее действенного способа применения мощи государства в кризисной ситуации. Для ее реализации необходим не гипотетический (вероятностный[2]), а абсолютно точный научно обоснованный прогноз кризисных ситуаций, позволяющий оценить причину кризиса, его характер, имеющиеся и будущие стратегические ресурсы, выбрать адекватные механизмы и способы государственного стратегического управления коллективным поведением и взаимодействием людей в настоящем с расчетом на сколь угодно отдаленное будущее.

Необходимость вовлечения сил и средств государства, адекватных кризисной ситуации, означает, что задачей государственного стратегического управления является смена курса в управлении с учетом стратегических целей, реорганизация органов власти и управления и координация их усилий по консолидации населения на основе общих социально и культурно значимых идей.

Социокультурные трансформации проявляются в смене поколений. Смена социально и культурно значимых идей ведет к смене стратегических целей. Превращение человеческого фактора в действенную силу, использование всех видов человеческого ресурса, включая индивидуальные интеллектуальные и физические способности каждого человека, - цель государственного стратегического управления. Ее реализация требует знания

- структуры внутренней организации функционально полной системы социального взаимодействия,

- законов самоизменения характера социального взаимодействия,

- законов социокультурных трансформаций формы организации совместной деятельности.

Стратегия государственного управления находится во взаимосвязи с оперативным управлением и тактикой. По отношению к ним стратегия государственного управления является ведущей, так как именно она определяет общую цель действий, силы, средства и механизмы решения антикризисных задач.

Положения тактики государственного управления вытекают из целей оперативного управления, которые в свою очередь вытекают из целей стратегии государственного управления. В этой связи программно-целевое управление государством необходимо строить на основе

  • прогнозирования и мониторинга самоизменения коллективного поведения и социального взаимодействия на сколь угодно отдаленную перспективу,
  • прогнозирования и мониторинга социокультурных трансформаций во всех сферах социально и культурно-значимой деятельности на сколь угодно отдаленную перспективу.

В системе программно-целевого управления стратегия задает общие и конкретные организационные и экономические параметры, определяющие направления и формы деятельности в каждой из сфер социально и культурно значимой деятельности. В ходе их реализации меняются возможности материального и морального порядка, являющиеся основными силами и основным ресурсом стратегии.

Результатом стратегии государственного управления является выработка общих основ использования различных видов ресурсов, координация разных видов и форм деятельности ради укрепления мощи государства и процветания народа.

Содержание стратегии государственного управления определяется системой задач, связанных с поиском ответов на 12 ключевых вопросов, образующих 6 групп (кластеров):

1. Определение периодичности трансформаций в различных сферах деятельности (где, когда и почему?).

2. Определение социально и культурно значимых целей (зачем?).

3. Определение человеческих, природных, технико-технологических, производственных, финансовых, геополитических ресурсов (с кем, чем?).

4. Разработка основ материального обеспечения воспроизводства населения государства (в каком количестве и какого качества?).

5. Подготовка квалифицированных кадров (какими трудозатратами и по какой цене?).

6. Своевременное реформирование социальных институтов, включая институт власти и государственного управления (каким образом и какими средствами?).

Из целей стратегического управления вытекают цели оперативного управления.

Из целей оперативного управления вытекает тактика управления, определяющая содержание государственного стратегического управления.

Содержание государственного стратегического управления определяется характером социокультурных трансформаций. Исходя из характера трансформаций, определяются

- направление внутренней политики,

- возможности роста численности населения и экономического потенциала государства,

- направление международной политики и союзнические отношения,

- направления и содержание образования и воспитания молодежи.

Содержание экономической стратегии государства определяется системой задач, связанных с поиском ответов на 10 ключевых вопросов. Ответы на вопросы зачем? и почему? не определяются, поскольку они определены самим курсом государственного стратегического управления.

Выработка экономической стратегии связана с определением

- продолжительности,

- напряженности,

- пространственного размаха

экономической экспансии на рынке производственных ресурсов: кадров, техники и технологий, сырья и капиталов (где и когда?).

Выработка стратегии внешнеэкономической деятельности связана с определением тех же параметров экономической экспансии, но, прежде всего, на рынках восполняемых ресурсов: капиталов, техники и технологий, кадров.

На основе определения масштабов и напряженности экономической экспансии на внутреннем и внешнем рынках система программно-целевого государственного стратегического управления экономикой позволяет разрабатывать прогнозы экономической экспансии (кто, что, в каком количестве, какого качества, по какой цене, какими трудозатратами будет производить и продавать?) с учетом изменений в политике, научно-технических достижений, наличия резервов, необходимости создания запасов материальных средств, возможностей транспортировки потоков сырья и продукции и др. (каким образом, какими средствами?).

Анализ и прогнозирование социокультурных трансформаций в различных странах мира позволяет прогнозировать изменение ресурсов разных стран и, соответственно, их экономических, политических, интеллектуальных и моральных возможностей в осуществлении экономической, политической, военной экспансии. Конкретное изучение специфических законов социокультурных трансформаций каждой страны мира позволяет получить информацию, необходимую для успешной внешней экономической, политической и военной деятельности.

Исходя из изложенного, можно дать следующее определение государственного стратегического управления:

Государственное стратегическое управление представляет собой систему мер по преодолению кризисных ситуаций, возникающих вследствие изменения целевых установок и личностного смысла индивидуальной и коллективной деятельности.

Оно базируется на прогнозировании

- трансформаций в политической, экономической, мировоззренческой сферах, в сфере образования и воспитания,

- изменений в обычаях и традициях,

- достижений в науке, технике и технологии и на определении

- условий и характера кризисов в ближайшей и отдаленной перспективе,

- способов подготовки и ведения антикризисного управления,

- способов и механизмов антикризисного управления,

- основ использования стратегических ресурсов,

- основ материального и технического обеспечения антикризисного управления,

- основ руководства органами государственного управления,

- механизмов и способов контроля над эффективностью антикризисного управления.

Средствами реализации государственного стратегического управления являются органы власти и управления разного уровня. Содержание их деятельности по стратегическому планированию определяется необходимостью разработки и реализации планов антикризисных мероприятий. К ним относятся

- практическое осуществление планирования стратегии государственного управления,

- принятие стратегических решений по смене курса управления и реорганизации органов власти и управления,

- руководство подготовкой квалифицированных кадров для осуществления антикризисного управления,

- мобилизация населения на преодоление кризисной ситуации,

- руководство органами власти и управления в ходе реализации антикризисной программы.

Государственное стратегическое управление является самой сутью практической деятельности высшего руководства государства и заключается в подготовке страны к преодолению кризисных ситуаций в ближайшей и отдаленной перспективе.

Как показали результаты конференции по стратегическому управлению (19-20 мая 2005 г., ИНИОН РАН) работа по созданию Государственной стратегии в России не ведется. Пример тому – результаты экономических реформ, закончившихся развалом целых отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства, науки, культуры, здравоохранения; снижением рождаемости и ростом смертности населения; результаты военной реформы; пенсионных реформ; реформы начального и среднего профессионального образования в 2003-2004 годах, закончившейся развалом системы начального и среднего профессионального образования; реформы Государственного управления в 2004 году; провал монетизации льгот в 2005 году, реформы ЖКХ в 2006 году и др.

По признанию премьер-министра Фрадкова М.Е., Правительству РФ не удается составить не только долгосрочный и не только среднесрочный прогноз, но даже прогноз на год.

Среди управленцев распространено мнение, что в настоящее время нет надежных научных методов прогнозирования социально-политических, социально-экономических, социокультурных трансформаций. Распространение этого мнения вызвано неосведомленностью Правительства о направлениях исследований негосударственных научных организаций и о результатах, полученных отечественными учеными в последние 5 лет [3] .

Недостатки российского законодательства о защите авторских прав, о механизмах финансирования поисковых фундаментальных исследований привели к тому, что ученые, занимающиеся инициативными поисковыми исследованиями, не заинтересованы в регистрации открытий, имеющих важное теоретическое и практическое значение для социального управления.

В этой связи группа отечественных ученых из Москвы и Тулы, создавших Центр комплексных социально-научных исследований и просвещения (ЦКСИ) в 1998 году, считает необходимым известить представителей органов власти и управления, научную общественность об открытии ряда общих законов

  1. самоизменения социально активных субъектов (индивидов и социальных групп),
  2. организации социальных институтов,
  3. организации мышления и поведения,
  4. организации детерминант коллективного поведения,
  5. изменения характера социального взаимодействия,
  6. самоизменения политических режимов,
  7. трансформации стилей государственного управления,
  8. дуального социокультурного управления; специфических законов
  9. социокультурных трансформаций социальных институтов (экономики, политики, науки, образования, культуры),
  10. социокультурных трансформаций различных стран мира.

Открытие этих законов позволяет разрабатывать стратегию государственного управления, базирующуюся

- на определении достоверных прогнозов локальных и глобальных кризисов в различных сферах деятельности (экономической, политической, культурной, социальной и др.) в сколь угодно отдаленной перспективе;

- на выборе адекватных способов и механизмов управления коллективным поведением.

Таким образом, Правительство РФ в настоящее время имеет реальную возможность перейти к разработке научно обоснованных планов государственного стратегического управления.

Ниже, в порядке иллюстрации аналитических и прогностических возможностей разработанного метода, приводятся некоторые результаты прогнозирования динамики социокультурных трансформаций в России в период с 2006 по 2024 годы, даны ссылки на опыт преодоления кризисных ситуаций в управлении государством и указаны принципиальные отличия кризиса 2006-2007 гг. от других кризисов в управлении государством в ХХ веке.

Очередной управленческий кризис, обусловленный социокультурными трансформациями в сфере управления, приходится на конец 2006 года - начало 2007 года.

Отличительной особенностью этого кризиса является то, что он протекает в условиях

ослабления организационного ресурса Правительства РФ в связи с неудачной реформой управления в 2004 году,

кризиса на рынке неквалифицированной рабочей силы в 2004 году и его преодолением за счет притока нелегальной рабочей силы из других стран,

экономического кризиса в конце 2004 – в начале 2005 гг., обусловленного изменением стоимостного строения капитала в связи с кризисом на рынке неквалифицированной рабочей силы, роста ксенофобии.

Активность СМИ в организации в этих условиях публичной полемики о перспективе очередного экономического кризиса привела к тому, что в настоящее время значительная часть населения России находится в состоянии ожидания экономического краха и воспринимает его как закономерный итог проводимой внутренней и внешней экономической политики. На высокую степень готовности населения к этим событиям указывает мгновенная реакция населения на появление сообщения в СМИ о возможности удорожания соли. Попытки объяснить мгновенное исчезновение соли историческим опытом российского населения, голодавшего в 30-х годах и в начале 60-х годов, несерьезны: неурожаи и голод в России, и не только в России, но и во всех странах мира, были всегда. И голодные бунты были, но не все из них кончались государственным переворотом.

Голод превращается в действующую силу только при определенных условиях, и угроза государственного переворота возникает не по причине неурожая и голода. Она возникает вследствие действия внутренних причин самоизменения системы управления. Но и это условие, хотя и чреватое государственным переворотом, тоже не является достаточным для его осуществления.

Государственная политика по преодолению кризисной ситуации в управлении зависит от социокультурного типа основной части населения. Социокультурные трансформации определяют направление реформ государственного управления, используемые механизмы и результаты реформирования.

С точки зрения социокультурного типа общества кризис конца 2006 – начала 2007 годов будет протекать в условиях, близких к условиям 1989-1990, 1998-99 годов, но по направлению вектора реформ он будет отличаться от кризиса 1998-99 годов. По используемым механизмам регулирования и по результатам реформирования он будет отличаться и от кризиса 1989-1990 годов, и от кризиса 1998-99 годов, поскольку они происходили на другой фазе социокультурных трансформаций общества и, соответственно, при ином стиле государственного управления. На той же фазе социокультурных трансформаций, на которой кризис конца 2006 – начала 2007 годов возникнет, происходили кризисы 1901-02, 1928-29, 1954-55, 1980-81 годов, но эти кризисы протекали в условиях, когда доминировали иные социокультурные типы и, соответственно, иными были характер коллективного поведения, политический режим и стили управления.

По направлению вектора реформ в управлении кризис конца 2006 – начала 2007 годов будет сходным с кризисами 1901-02, 1954-55 годов и будет отличаться по этому показателю от кризисов 1928-29, 1980-81 годов.

По направлению вектора реформ кризис конца 2006 – начала 2007 годов будет сходным также с кризисами 1919-20, 1936-37, 1971-72, 1989-1990 годов, но они возникали в иной фазе социокультурных трансформаций, при ином стиле государственного управления. Кроме того, кризисы 1919-20, 1936-37, 1971-72 протекали в условиях доминирования иных социокультурных типов и поэтому характер коллективного поведения и политический режим были иными.

Кризис конца 2006 – начала 2007 годов будет отличаться по фазе социокультурных трансформаций, по направлению вектора реформ по социокультурному типу основной части населения от кризисов 1910-11, 1945-46, 1963-64 годов.

Особенность кризисной ситуации в управлении в конце 2006 – в начале 2007 годов состоит в том, что реформы в этот период будут протекать не в условиях подъема науки, культуры, образования, как это было в 1964-65 годах, а в условиях развала фундаментальной и прикладной науки, системы общего и профессионального образования.

Реформы 2006-2007 годов будут протекать также не в условиях подъема социальной и культурной активности и консолидации населения, как это было в 30-х и 60-х годах ХХ века, а в условиях падения общей культуры населения, разъединения по принципу: "свой-чужой".

В связи с прогнозируемым неурожаем и недостатком продовольствия, ростом цен, крайней нищете основной части населения ошибки в регулировании в 2006-2007 годах усугубят и без того сложную социально-экономическую ситуацию, обусловленную дефицитом квалифицированных кадров и избытком неквалифицированной рабочей силы.

В ходе преодоления кризисной ситуации в 2006-2007 годах понадобится смена курса профессиональной подготовки кадров. Реализация этих мероприятий ведет к изменению стоимостного строения капитала. Этот фактор будет определяющим в экономическом кризисе 2009 года.

Экономический кризис, новая политика в сфере профессионального образования, изменения в миграционной политике и демографический провал 90-х годов приведут к спаду численности неквалифицированной рабочей силы. К 2011 году на рынке неквалифицированной рабочей силы сложится кризисная ситуация, для преодоления которой потребуется смена курса в экономике и в управлении. При этом изменения в экономике и в управлении будут происходить в разных направлениях. Это обстоятельство значительно усложняет задачу урегулирования кризисной ситуации.

Кроме того, кризис на рынке неквалифицированной рабочей силы в 2011 году будет происходить в условиях смены социально и культурно значимых идей, изменения социально и культурно значимых целей основной части населения. Это означает, что появятся новые резервы и новые возможности для преодоления кризисной ситуации, но, с другой стороны, - в связи со сменой поколений изменятся интересы, цели, ценности и идеалы основной части населения. Соответственно, изменятся характер коллективного поведения и взаимодействия, изменится социально-политическая ситуация в стране.

Изменение социально и культурно значимых идей, целей, ожиданий, интересов в условиях системного кризиса ведет к росту социальной активности. Неуправляемая энергия масс выливается в бунты, восстания. Для конструктивного использования социальной активности населения необходимо точно знать точно детерминанты коллективного поведения.

Ситуация в 2011 году будет сходна с ситуацией в 1906, 1932, 1959, 1985 годах в части синхронизации социокультурных трансформаций, смены экономического курса и управленческого курса. Но в отличие от 1932, 1985 годов, когда курс управления государством совпадал с направлением социокультурных трансформаций, социокультурные трансформации и смена курса в управлении в 2011 году будут идти в разных направлениях, как это было в 1906, 1959 годах.

Кроме того, как в 1906, 1959 годах, изменение курса в управлении в 2011 году будет происходить в условиях роста числа несогласных с государственным устройством.

Итак, избежать угрозы возникновения хаоса и беспорядка во всех сферах деятельности, в том числе, управленческой, можно. Для этого необходимо срочно переходить к оперативному управлению коллективным поведением и взаимодействием с учетом социокультурных доминант.

Алгоритмы их определения разработаны специалистами ЦКСИ.

В 2015-2020 годах потенциально возможно возникновение анархии. Если немедленно приступить к построению стратегии государственного управления, базирующейся на использовании доминант коллективного поведения и взаимодействия поколения 2010-х годов, то избежать разрушительных последствий анархии можно. Алгоритмы их определения разработаны специалистами ЦКСИ.

В 2024 гг. в России и в других странах мира одновременно произойдет смена политического режима. В этой связи в период с 2020 2024 гг. политическая ситуация в разных странах мира будет неустойчивой в связи с потенциальной возможностью потери управляемости. Потери, связанные со сменой политического режима, можно свести к минимуму, если к этому времени будет в России разработана стратегия государственного управления, адекватная социокультурным типам основной части населения в разных странах мира.

Алгоритмы определения детерминант коллективного поведения и взаимодействия, режимов и стилей государственного управления, адекватных социокультурному типу общества разработаны специалистами ЦКСИ.

В настоящее время исследованы законы социокультурных трансформаций в экономически развитых странах (Германии, Франции, США). Это позволяет Правительству РФ прогнозировать моменты возникновения и характер социальных, политических, экономических кризисов в этих странах и использовать имеющееся научное обеспечение для разработки стратегии политических и экономических отношений с этими государствами.

В настоящее время в России создано необходимое научное обеспечение стратегического управления. Правительство РФ имеет уникальную возможность воспользоваться им для разработки планов и программ государственного стратегического управления на сколь угодно отдаленную перспективу с целью укрепления мощи России, роста ее международного авторитета и влияния.

Исследование социокультурных трансформаций в других странах мира позволит России выстраивать стратегию международных отношений в интересах народов разных стран мира. Укрепление мощи России, роста ее международного авторитета и влияния позволит ей проводить политику мирного урегулирования международных конфликтов.


3 апреля 2006 г.
Юрина Алла Алексеевна,

Председатель Комитета полномочных представителей ЦКСИ

 

[1] Леер. Стратегия, ч.1. Изд.6. СПб, 1898, с.2.

[2] По меткому высказыванию Романо Проди – оппонента Сильвио Берлускони: "Политик, опирающийся на статистику, подобен пьяному, опирающемуся на фонарный столб".

[3] См. доклад на указанной конференции (19-20 мая 2005 г., ИНИОН РАН): Куприянов В.А. О теоретико-методологических и научно-теоретических основаниях проектирования системы стратегического программно-целевого управления, базирующейся на учете влияния социокультурного фактора.

См. доклад на указанной конференции (19-20 мая 2005 г., ИНИОН РАН): Юрина А.А. Альтернативные принципы формирования оптимальных стратегий программно-целевого управления ресурсами.